米国の予算制定手続について
NEDOワシントン事務所
2002年11月27日
予算編成権と予算発案権が内閣に付されている日本の場合、内閣が毎会計年度予算を作成して国会へ提出し、国会の審議を経て国家予算が成立することになる。予算折衝は国会提出前に事実上終了しており、国会審議の段階で予算が修正されるということは非常に稀であるため、日本の会計年度予算は国会へ提出された時点で決まったも同然であるといっても過言ではない。一方、立法権限が議会に付されている注1米国の場合、毎会計年度予算を含めた全ての法案は議員によって議会へ提出され、その時点から、法案の審議・折衝が始まる。上下各院で法案が可決され、大統領の署名を得て初めて法律として成立するわけである。
米国の予算制定手続きを概説する前に、米国政府の支出が義務的経費 (mandatory spending) と裁量的経費 (discretionary spending) の二つに分かれることに触れておく。義務的経費とは、国債費、養老年金・社会医療といった社会保障費、国家公務員の給与注2や退職年金等のように、既に政府に支出が義務付けられている経費のことで、米国予算の約3分の2を占めている。残りの約3分の1注3が、政治的配慮によって連邦各省庁やプログラムへ計上される裁量的経費であり、これは、①農務省・地域開発・関連省庁歳出法案；②商務省・司法省・国務省歳出法案；③国防省歳出法案；④コロンビア特別区歳出法案；⑤エネルギー・水資源開発歳出法案；⑥対外活動歳出法案；⑦内務省歳出法案；⑧労働省・厚生省・教育省歳出法案；⑨立法府歳出法案；⑩軍事建設歳出法案；⑪運輸省歳出法案；⑫財務省・郵政公社・政府一般歳出法案；⑬退役軍人省・住宅都市開発省・独立機関歳出法案という13本の歳出法案［添付1参照］に分けて審議される。NEDOワシントン事務所では、エネルギー省 (DOE)・商務省・厚生省の国立衛生研究所 (National Institutes of Health = NIH) 等における研究開発や導入推進プログラムの会計年度予算を折々報告しているが、これは全て裁量的経費から計上されている支出である。
本レポートでは、米国の予算制定手続を、①国家収支のバランスを踏まえた歳出入基準と国家経営の方向性を提示する予算決議 (Budget Resolution) を編成する予算プロセス (budget process) と、②裁量的経費を配分する歳出法案が上下両院で議決され、大統領のサインを得て歳出法として成立するまでの歳出プロセス (appropriations process) の二つに分けて概説していく。
- 議会予算プロセス
米国の会計年度は10月1日に始まり、9月30日で終了する。この現行会計年度を制定した「1974年議会予算統制法 (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974)」ではまた、上下両院に予算委員会 (Budget Committee) を設置したほか、予算に関する専門的知識を議員に提供するために議会予算局 (Congressional Budget Office = CBO) を創設、更には、議会予算手続きの目安となるスケジュール［添付2参照］を設定している。同法令の制定以前は、政府各省庁の作成した歳出予算を統括した大統領提案が毎年議会に提出され、歳出委員会 (Appropriations Committee) の審議を経て歳出法が制定されていたが、これでは政府の歳出予算を決定するプロセスに傾注しすぎていて、国家の全体収支のバランスが考慮されていないという懸念が表面化するようになった。こうした背景で制定された「1974年議会予算統制法」により、上下両院では、各歳出法案の審議に先だって政府全体の歳出入基準を決める予算決議という手続きを踏むことになった。議会の予算プロセスは、大統領が2月の第1月曜日まで注4に議会に予算教書注5を提出することから始まる。大統領予算教書を受領すると、上院と下院の各常設委員会は早速、自らが管轄権を握る項目の収支レベルを査定する作業に入り、6週間以内に上院の常設委員会は上院予算委員会へ、下院の常設委員会は下院予算委員会へ、各委員会の「予算見積報告書」を提出する。一方、上院と下院の予算委員会は各々、常設委員会が報告書を準備している間に公聴会を開催し、行政府高官や米国議会のメンバー、企業・学界の専門家や一般市民から意見を聴聞する。上下各院の予算委員会では、各常設委員会から提出された「予算見積報告書」、大統領予算教書の要求、自らの公聴会で得た情報、および、CBO作成の「財政政策報告書」注6を土台として、「マークアップ」と呼ばれる委員会の公開会合で各々の予算決議案を作成していく。予算決議では、歳出入総額、および、国防、エネルギー、科学・宇宙・技術を始めとする計20項目の費目別歳出額といった会計年度予算の大枠を設定するほか、対象年度以降最低4年間の財政プランも網羅注7することになる。スケジュール通りに議事が進行すれば、下院予算委員会は3月中に予算決議案の作成を終了して下院本会議に提出し、本会議での採決を仰ぐ一方、上院予算委員会の予算決議案は4月1日までに上院本会議に上程されて採決されることになる。上院と下院の本会議が各々の予算決議案を可決すると、互いの相違点を調整するために上下両院協議会が開催される。両院協議会で相違点が解決され合意が成り立つと、妥協案である予算合同決議案(Concurrent Budget Resolution) が上院と下院の本会議に持ち込まれ、両院で採決が行なわれる。予算決議は、上下両院の合同決議であって法律ではないため、大統領の署名を必要としない。また、4月15日が成立の目途注8とはなっているものの、予算合同決議が成立しなくても議会に罰則が課せられることもない。
- 歳出プロセス
歳出プロセスも予算プロセス同様、大統領の予算教書提出から始まる。前述の議会予算プロセスで述べたように、上下両院の歳出委員会 (常設委員会の一つ) は、大統領教書が発表されると直ちに、自らが管轄する費目の支出レベル査定作業に入り、6週間以内に上院歳出委員会は上院予算委員会に、下院歳出委員会は下院予算委員会へ、各々の要望を明示した「予算見積報告書」を提出する。予算プロセスが議会予算統制法のスケジュール通りに進行し、予算合同決議が4月15日までに上下両院本会議で可決されると、上下各院の歳出委員会は、予算合同決議に盛り込まれた同委員会管轄予算を13の小委員会に配分することになる。
しかしながら、予算合同決議が期限内に可決されなかった事態は過去に何度も生じ注9ている。予算決議は法律ではないとはいえ、上院と下院の歳出委員会が13本の歳出法案を策定する際にベースとなる裁量的経費を示す重要な資料である。そこで、期限内に上下両院の予算合同決議は可決されなかったが、①上下各院の予算決議が各院の本会議で可決されている場合には、上下各院の歳出委員会は、各院可決の予算決議に基づいて歳出法案を作成することになる。一方、②上下各院の予算決議自体が各本会議を通っていない場合には、未可決の議院は前年度予算決議の数値に基づいて歳出法案を作成することになっている。2003年度の予算策定を例にすると、下院が①にあたり、下院歳出委員会では、下院本会議が今年3月20日に可決した2003年度予算決議に基づいて2003年度歳出法案を作成している。これに対し、上院は②にあたり、2002年度予算合同決議の数値に基づいて2003年度歳出法案を作成している。
米国の歳出法案は単年度法案であるため、13本の歳出法案は毎年、上院と下院の各歳出委員会に設置された13の小委員会で別々に作成注10される。つまり、下院歳出委員会の水資源開発担当小委員会が下院案の水資源開発歳出法案を作成して、上院歳出委員会の水資源開発担当小委員会は上院案の水資源開発歳出法案を策定；同様に、下院歳出委員会国防省担当小委員会と上院歳出委員会国防省担当小委員会が各々の国防省歳出法案を作成するという具合である。行政府高官や各界の有識者等からの見解を聴聞する公聴会は通常、小委員会における審議・検討の段階で開催される。
下院歳出委員会と上院歳出委員会の小委員会で各々作成・可決された歳出法案は、上下各院の歳出委員会で審議され、そこで承認を受けると、各院の本会議にかけられる。
図1 歳出法案の流れ
上下各院の本会議では、歳出法案自体のほか、議員から提出された修正法案も審議される。上下各院の本会議で歳出法案と修正法案が可決され、各院の最終的な歳出法案が完成すると、上下両院協議会に入る。前述の予算プロセス同様に、両院協議会では上院と下院の歳出法案の相違点を調整する擦り合わせ作業が行なわれる。上下両院協議会で作成された歳出法案の妥協案は、下院本会議と上院本会議で再度の審議・採決にかけられるが、歳出法案妥協案の本会議審議は下院先議が通例となっている。下院で可決された歳出法案は直ちに上院本会議に送付され、そこで可決されると、歳出法案は大統領に送られ、大統領の署名を得て歳出法として成立する。
一方、両院協議会から送られてきた妥協案を下院本会議が否決した場合は、歳出法案は上下両院協議会へ差し戻され、更なる擦り合わせ作業が行なわれることになる。新たに作成された歳出法案の妥協案は再び上下各院の本会議審議にかけられ、両院で可決されると、歳出法案は大統領へ送付され、サインを得て歳出法となる。しかしながら、大統領は、議会策定の歳出法案に合意しない場合には拒否権を発動する権限を有している。大統領の拒否権を覆すためには上院と下院で各々3分の2以上の票決が必要となり、これが獲得できれば、歳出法案は大統領の署名なしで、歳出法として成立することになる。尚、ここで概説した歳出プロセスは、13本の歳出法案の一つ一つに適応されるものである。
- 2003年度歳出法案の制定状況
米国政府は10月1日から2003年度会計に入っているにも拘わらず、議会の予算プロセスと歳出プロセスが難航し、13本の2003年度歳出予算法案の内でこれまでに可決され法制化されているのは「国防省歳出法案」と「軍事建設歳出法案」の2本に過ぎない。
図2 2003年度歳出法案の現状
出典：議会図書館作成のStatus of FY2003 Appropriations BillをNEDOワシントン事務所が校正
米国議会では10月1日以降、政府機関の運営が途絶えないように暫定予算の継続決議(Continuing Resolution)を発効する一方、未決定の2003年度歳出法案に関して、民主党と共和党の相違点を解決する努力を続けてきた。しかしながら、11月5日の中間選挙で共和党が勝利を獲得し、2003年1月に始まる第108議会では共和党が上下両院で多数党注11を占めることになったのをうけ、共和党指導部は、自党支援の法案を通しやすい環境の整う第108議会まで、残り11本の歳出法案審議を延期することを決定し、今会期における歳出法案の審議に終止符をうった。
2003年度の政府暫定予算に関しては、2003年1月11日までの予算を確保する第7号継続決議案を下院本会議が11月13日に可決、上院本会議も同決議案を11月19日に可決している。その後、上院は11月20日から、下院は11月22日から冬期休会に入り、第107議会の第2会期は早々と幕を閉じることになった。未決定である11本の歳出法案の審議は、第108議会が始まる2003年1月7日から再開されることになる。一方、第7号継続決議案の方は、11月23日にブッシュ大統領の署名を得て、予算継続決議法として成立している。
［添付資料1：各歳出法案の概要］
- 農務省・地域開発・食品医療品局・関連省庁歳出法案：①農務高官室、動植物・食品安全検査局、天然資源環境局等の自然保護計画、農村開発計画、食品・栄養・消費者支援計画、農業対外支援といった農務省の歳出予算；②食品医薬品局といったその他関連省庁の歳出予算。
- 商務省・司法省・国務省歳出法案：①連邦捜査局(FBI)や移民帰化局等の司法省歳出予算；②特許商標局・国立標準規格技術研究所・国立海洋大気局といった商務省歳出予算および米国通商代表と国際貿易委員会の歳出予算；③国務省歳出予算；④最高裁判所や地方裁判所等の司法府歳出予算；⑤連邦通信委員会・中小企業庁等、その他関連省庁の歳出予算。
- 国防省(DOD)歳出法案：①現役軍人給与・軍備調達費・研究開発実験評価費等を含む国防省歳出予算；②中央情報局(CIA)や全米安全局(NSA)といった関連省庁の歳出予算。
- コロンビア特別区歳出法案：コロンビア特別区政府の諸機関・活動の為の歳出予算。
- エネルギー・水資源開発歳出法案：①DOEのエネルギー供給計画・科学研究活動・核兵器関連活動・核廃棄物処理・非防衛環境管理・核拡散活動・電力事業部・連邦エネルギー規制委員会等に対する歳出予算；②港湾・河川・洪水管理等の陸軍技術部隊による民防活動への歳出予算；③内務省のユタ州開拓管理委員会や開拓局(水資源関連活動)等の歳出予算；④原子力規制委員会(NRC)や国防核兵器研究施設安全委員会を始めとする独立省庁に対する歳出予算。
- 対外活動歳出法案：①米輸出入銀行や米貿易開発庁における輸出投資支援；②米国国際開発局(USAID)等の2国間経済支援；③国際軍事教育訓練や平和維持活動といった軍事支援；④国際金融機関および地球環境機構等の多国間経済支援に対する歳出予算。
- 内務省・関連省庁歳出法案：①国土管理局、魚介類・野生生物事業部、国立公園事業部を含む内務省歳出予算；②農務省(森林事業)、DOE(化石エネルギー研究開発、エネルギー情報局、省エネルギー活動等)、及び、厚生省(インディアン衛生庁等)等、関連省庁に対する歳出予算
- 労働省・厚生省・教育省歳出法案：①職業安定局や失業手当信託基金といった労働省歳出予算；②疾病予防センターやNIHを含む厚生省歳出予算；③障害者教育、教育施設改善プログラム、職業教育と成人教育等の教育省歳出予算；④公共放送公社、労働安全衛生審議委員会といった関連省庁歳出予算。
- 立法府歳出法案：①議会各委員会運営費等を含む議会歳出予算；②議会図書館・政府印刷局・会計検査院等、その他省庁の歳出予算。
- 軍事施設建設歳出法案：陸空海軍、州兵隊の軍事施設建設、北大西洋条約機構(NATO)安全保障投資計画、陸海空軍官舎の運営維持、DOD基地閉鎖等を含む軍事建設歳出予算。
- 運輸省・関連省庁歳出法案：①運輸長官室、運輸安全局、沿岸警備隊、連邦航空局、米国速道路交通安全局、研究・特別プログラム管理局等を含む運輸省歳出予算；②全米運輸安全評議会といった関連省庁の歳出予算。
- 財務省・郵政公社・大統領府歳出法案：①米国税務局税関・秘密検査部を始めとする財務省歳出予算；②郵政公社の歳出予算；③大統領室、大統領官邸、副大統領室、副大統領官邸、国土安全局、経済諮問委員会、行政管理予算局、麻薬取締政策局等の大統領府歳出予算。
- 退役軍人省・住宅都市開発省・独立機関歳出法案：①退役軍人の年金や医療費を含む退役軍人省歳出予算；②政府住宅局、低所得者・原住民住宅支援、コミュニティ開発グラントを含む住宅都市開発局歳出予算；③環境保護庁(EPA)、米航空宇宙局(NASA)、全米科学財団(NSF)等の独立機関歳出予算。
［添付資料2：議会予算手続きスケジュール注12］
［参考文献］
- General Accounting Office. Principles of Appropriation Law.
Available at http://www.cfo.doe.gov/budget/gao - Nakabayashi, Mieko. 中林美恵子「米国予算編成プロセスの紹介」経済産業研究所 2002年6月14日
Available at http://www.reieti.go.jp/jp/events/bbl/02061401.html - Office of Management and Budget. The Budget System and Concepts:Fiscal Year 2003. Washington, DC: Executive Office
of the President of the United States, 2002. - Saturno, James V. “The Congressional Budget Process: A Brief Overview.” CRS Report for Congress.December 1, 2000.
- Streeter, Sandy. “The Congressional Appropriations Process: An Introduction.” CRS Report for Congress. August 3, 1999.
- Thomas Legislative Information. Status of FY 2003 Appropriations Bills. Last Update November 13, 2002. Available at http://thomas.loc.gov/home/approp/app03.html
- United States House of Representatives. How Our Laws Are Made. Updated by Johnson, Charles W. January 31, 2000.
Available at http://thomas.loc.gov/home/lawsmade.toc.html - United States House of Representatives 107th Congress Committee on the Budget. Basics of the Budget Process:
A Briefing Paper. February 2001. - United States Senate Budget Committee. Summary of the Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974. Available at http://www.senate.gov/~budget/democratic/budgetact.html
- United States Senate Budget Committee 105th Congress 2nd Session. The Congressional Budget Process: An Explanation. December 1998.
注1 大統領府は、予算を含め、法案を上程する権限を持っていない。
注2 但し、現役軍人の給与は裁量的経費となる。
注3 米国の2002年度予算総額は2兆850億3,000万ドルで、その内の6,879億ドル (見積り) が裁量的経費であった。
注4 「1974年議会予算統制法」では大統領予算教書の提出を1月3日以降の第1月曜日と規定していたが、これは、「1990年包括財政調整法 (Omnibus Budget Reconciliation Act of 1990)」によって、2月第1月曜日までの提出に変更されている。とはいえ、様々な理由によって大統領が同期日までに予算案を提出できない事態も生じる。新大統領の就任 (就任式は1月20日) に伴う予算教書提出の遅れがその良い例である。現行規定の対象第一号となったクリントン大統領は、包括財政プランを1993年2月17日に提出し、1994年度予算教書を同年4月8日に提出。ブッシュ大統領も2002年度予算ブループリントを2001年2月28日に提出し、正式な予算教書を同年4月9日に提出している。
注5 大統領府の予算案作りは会計年度の始まる前年春頃…例えば、2003年10月1日から始まる2004年度予算案の作成は2002年春頃…から開始される。政府各省庁は、行政管理予算局 (Office of Management and Budget = OMB)・経済諮問委員会 (Council of Economic Advisers)・財務省が共同作成した「米国経済見通」、および、OMBの財政ガイドラインに従って省庁毎の予算要求を作成し、初秋までにOMBに提出する。各省庁とOMB間…必要に応じて大統領府高官や大統領とも…の調整交渉は12月後半までに終了し、それから、省庁要求を取りまとめた大統領予算教書が作成される。予算教書はあくまでも大統領府の予算要求提案であり、法的拘束力を持たないが、議会の予算決議案策定の際に有用となる大量の情報を提供している。
注6 CBOが毎年2月15日までに上下両院の予算委員会に提出する年次報告書で、経済要素を考慮した国家歳収入の見積や国家予算の優先項目等が盛り込まれている。
注7 2003年度予算決議には、2003年度から2007年までの予算と財政プランが盛り込まれる。
注8 議会予算プロセスで予算決議の手続がとられるようになったのは1976年度からであるが、1976年度から1986年度までは予算決議の手続を5月15日にまで完了することになっていた。現行の4月15日に期限が変更されたのは、1985年財政収支均衡法によってである。
注9 1976年度以来、期限内に可決されたのは僅か5回に過ぎない。1999年度には予算決議が可決されずに終わったほか、2003年度予算決議も現時点になっても未成立のままである。
注10 上院の歳出委員会が独自の歳出法案を作成するようになったのは、1997年(第105議会)の時。それ以前は、下院の歳出法案審議が大幅に遅れている場合を除き、上院の歳出委員会では下院本会議で可決された歳出法案を検討し、修正案を添付して、上院歳出法案としていた。
注11 上院：共和党51議席、民主党47議席、無所属1議席、未決定1議席。下院：共和党229議席、民主党203議席、無所属1議席、未決定1議席。ルイジアナ州の決戦投票は12月7日に行なわれる。
注12 議会予算手続スケジュールは元々、1974年議会予算統制法で設定されたが、その後、1990年包括財政調整法等によって若干改正され、現在のスケジュールとなっている。予算手続は同スケジュールに沿って進行することが望ましいものの、遅延および手続過程の重複はしばしば発生する。
